|
||||||||
|
||||||||
На днях бывший Минздравсоцразвития был разделен на два самостоятельных органа – Минтруд и Минздрав. Что само по себе логично, этого события давно ждали все – и медики, и представители социально-трудовой сферы. Созданный в 2004 г. властно-бюрократический кентавр, Минздравсоцразвития, не оправдал ожиданий и теперь специалисты по труду возлагают большие надежды на новый Минтруд. Ведь от прежнего министерства осталась масса долгов и нерешенных вопросов, от "кривой" пенсионной реформы до отсутствия важных нормативных актов в сфере охраны труда. В частности, в сфере аттестации рабочих мест сложилась такая ситуация, что и видавшие виды юристы разводят руками.
Ирина Гульченко
Аттестация рабочих мест по условиям труда – больной вопрос всей сферы охраны труда. За 20 лет экономических преобразований в стране проблем в этой области стало только больше, в частности, из-за того, что нормативно-правовая база не то что не поспевает за развитием экономики, а вообще стоит на месте – и это затрагивает всех без исключения работодателей, работников и государственные органы, так или иначе связанные со сферой охраны труда, налогами и пр.
По действующему законодательству, аттестация рабочих мест (АРМ) проводится один раз в пять лет.
В соответствии с выявленными вредными и опасными факторами каждому рабочему месту присваивается класс условий труда – что и является основанием для дальнейшего начисления льгот, выплат и компенсаций персоналу. Однако не все так просто: существующая в настоящее время система АРМ несовершенна от начала до конца – от непродуманной процедуры аккредитации измерительных лабораторий и аттестующих организаций до отсутствия в стране единых нормативных актов и критериев начисления компенсаций. И копий по этому поводу сломано уже немало. На практике суды даже отказываются рассматривать дела о правильности начисления компенсаций, поскольку в настоящее время не существует юридических норм и документов, которые регламентировали бы принятие какого бы то ни было решения по данному вопросу. В Конституции страны и Трудовом Кодексе соответствующие положения, конечно, имеются, но они недостаточно конкретны и не имеют подзаконных актов, которые являлись бы основанием для начисления компенсационных выплат.
До последнего времени полномочия по утверждению и изменению правовых актов в сфере охраны труда были возложены государством на Минздравсоцразвития
РФ (Постановление Правительства РФ №1160 от 27 декабря 2010 г. "О разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда"). Однако за время своего существования Минздравсоцразвития эти свои полномочия не осуществлял в той степени, как этого требовала наличная ситуация, никаких нормативных актов от него за восемь лет никто так и не дождался. Организациям необходимо проводить АРМ в сроки и начислять выплаты. И какие нормы использовать при этом на практике, каждый работодатель решает самостоятельно. И уже изначально, по определению оказывается неправ, так как единых норм на сегодняшний день просто не существует.
Само собой, в случае отсутствия АРМ работодателю неминуемо грозят штрафные санкции, а потому каждый руководитель берет грех на душу по собственному усмотрению – он руководствуется или нормами, которыми "пользовались всегда" (особенно это характерно для руководителей с многолетним стажем работы – мол, "всегда пользовались нормами 70-х годов, и их никто не отменял"), либо наиболее свежими, которые однако, при ближайшем рассмотрении могут оказаться нивелированными новым вариантом ТК (а проверять их на соответствие ТК никто
в государстве не решается, даже у Минюста руки не доходят). Либо интрепретируют на свой страх и риск одну из неотмененных норм и пытаются договориться о льготах и компенсациях с профосоюзами.
СОМНЕНИЕ ЭКСПЕРТА
И картина была бы неполной, если бы мы не сказали о великой роли в круговороте этих несовершенств органов Госэкспертизы условий труда (ГЭУТ). Являвшиеся подведомственной системой Минздравсоцразвития, органы ГЭУП на местах, по идее, должны работать в консультативно-совещательном режиме – давать экспертную оценку принятым решениям в сфере охраны труда и предоставлять разъяснения – в первую очередь, с точки зрения действующего законодательства. Особенно, когда возникают спорные моменты при оценке условий труда и установлении льгот и компенсаций. Вот здесь и требуются взвешенная оценка, компетентный подход и обоснованное решение. Вкупе с разъяснениями, на основании чего сделано данное заключение.
Сегодня работодатель – добровольно(!) – обращается в местный орган ГЭУТ для получения оценки по следующим поводам:
1. качество работ по АРМ;
2. правильность начисления компенсаций;
3. расследование случаев травматизма.
Соответственно, для каждого из этих запросов разработан и утвержден свой отдельный комплект документов.
На самом же деле, обращение
в ГЭУТ является необходимым условием для работодателя – поголовная добровольность обеспечивается тем, что без положительного заключения ГЭУТ работодатель фактически не имеет права действовать в соответствии со своими решениями. Без визы ГЭУТ ни один вменяемый работодатель не примет работу у аттестующей организации, когда речь идет об АРМ, и просто не оплатит эту работу.
По поводу аттестации рабочих мест госэкпертиза всегда проверяет только порядок проведения аттестации: правильно ли были произведены замеры, с того ли начали, тем ли закончили, вовремя ли была создана комиссия…
Грубо говоря, это формализм. Для различных видов экспертизы требуются разные комплекты документов, но на практике иной раз все сваливается в одну кучу. Так, отправив документы на экпертизу по поводу качества проведения АРМ, вы, как правило, заодно получаете и заключение эксперта о том, что компенсации начислены неправильно. И тем самым вам "заворачивают" всю работу. Извините, но вы ведь не с этим вопросом к эксперту обращались. И даже не предоставили достаточного количества документов для того, чтобы можно было судить о правильности сделанных начислений. Каким образом эксперт сделал свое заключение? И зачем он это сделал, если его об этом не спрашивали? Ведь к нему обратились в данном случае с другим вопросом!
Работодатель добровольно пришел и просит проверить порядок аттестации – и эксперт должен дать свое заключение только по обсуждаемому предмету, а не мешать все вместе. Мало того, что эксперт лезет туда, куда его не просили, так еще и лезет туда, где нормативов нет.
Любое заключение говорит о том, что карта аттестации соответствует либо не соответствует принятым нормам. А почему не соответствует? Могли бы дать разъяснения. Во всех положениях указывается, что они обязаны давать объяснения в области ОТ работодателям, работникам, всем заинтересованным лицам. Но рекомендаций как таковых не дают, – сотрудники ГЭУТ формальны в своих замечаниях «в соответствии со статьей такой-то», – без указания пункта. А в статье, между тем, может быть несколько страниц текста. Так что, фактически, таким образом эксперт снимает с себя ответственность.
С одной стороны, госэкспертов можно и понять – у них так же, как и у всех нас, просто-напросто нет единой нормативной базы для принятия решений. А есть некоторый набор разных, зачастую противоречащих друг другу, но юридически никем не отмененных положений. В таком случае, зачем нам нужен такой орган, который не может ничего оценить?
Если говорить об экспертах, то они, как и все специалисты по охране труда, тоже работают «на честном слове» – кто опираясь на свой многолетний опыт, кто используя разные, наиболее подходящие в конкретной ситуации нормы.
И тут становится очевидным, что разные нормы, существующие в разных, никем не отмененных актах, очень легко использовать как дышло – куда повернешь, туда и вышло. Для аттестующих организаций это оборачивается сложностями в координации работы с органами госэкспертизы, поскольку в субъектах со стороны госэкспертов имеет место различное понимание одних и тех же норм права. Единообразного подхода, а также четких рекомендаций и разъяснений по их применению не имеется. Что на деле приводит к невозможности неукоснительно следовать букве закона и оборачивается получением отрицательных экспертных заключений. А это затягивает сроки исполнения работ по договору АРМ, – из-за необходимости внесения корректировок в материалы АРМ. Это же и бьет по репутации аттестующей организации.
Кроме того, сотрудники госэкспертизы имеют возможность использовать имеющиеся пробелы в законодательстве в личных и корыстных целях. Например, для стимулирования недобросовестной конкуренции. И уже можно исследовать предмет на наличие коррупционной составляющей.
Говоря о сложности применения нормативной базы, еще раз хочется отметить, что главным провалом в этом вопросе является то, что в свою бытность Минздравсоцразвития не дал никаких рекомендаций, разъяснений и не выработал никаких решений по единообразию применения норм. Поэтому
и эксперты, и работодатели, и аттестующие организации пребывают в абсолютном смятении. И каждый выплывает как может или как получится.
Например, некоторые специалисты до сих пор руководствуются документами 70-х годов, так как, несмотря на введение новой версии ТК и принятое Постановление Правительства №870 от 20 ноября 2008 г. ("Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда»), Минздравсоцразвития никаких рекомендаций не выдал.
Очевидно, что в этой ситуации эксперты госэспертизы всегда могут найти возможность дать отрицательное заключение – что они и делают. И на местах ситуация развивается по пословице "в каждой избушке свои игрушки". Ведь до тех пор, пока нет единообразия в применении и понимании норм, оценка каждого эксперта носит субъективный характер. Но когда речь идет о государственной экспертизе, это в принципе недопустимо.
Напрашивается вывод, что госэкспертиза в том виде, в каком существует сейчас, не нужна.
КУДА КРЕСТЬЯНИНУ ПОДАТЬСЯ?
В целях перестраховки аттестующие организации могут, скажем, обратиться в соответствующие организации с запросами
с целью получить разъяснения, какова практика применения отдельных нормативных правовых актов в процессе государственной экспертизы условий труда.
Ответа придется ждать долго – примерно полгода. И не факт, что в официальной бумаге будут содержаться необходимые разъяснения – в трех из четырех случаев должностные лица отпишутся, заметив, что региональный орган "не наделен правом толкования нормативных правовых актов федерального законодательства", и "в целях неукоснительного следования букве закона, восполнения пробелов в законодательстве, а также исключения различного толкования одних и тех же норм права, следует обратиться к разработчикам нормативных актов, либо в Минздравсоцразвития РФ – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда". Круг вновь замкнулся.
Одной из спасительных соломинок стало определение Верховного Суда РФ от 4 апреля 2012 г. по гражданскому делу ОАО "Монди Сыктывкарский ЛПК". В ходе разбирательства дела о признании недействительными некоторых правовых норм от представителей Минздравсоцразвития удалось получить пояснения, что в связи с изменениями федеральным законодателем определения порядка установления ежегодного оплачиваемого отпуска, а также
сокращенной продолжительности рабочего времени работникам, занятым на тяжелых работах, с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, постановление Госкомтруда СССР, Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 г. №298/П-22 "Об утверждении Списка производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день", а также Инструкция, утвержденная постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 21 ноября 1975 г. №273/П-20, не подлежат применению, поскольку противоречат Трудовому кодексу РФ и являются недействующими.
Здесь необходимо пояснить, что Трудовой кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 февраля 2002 г., в части 1 статьи 423 устанавливает, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории РФ, в соответствие с данным Кодексом законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Кодексу.
Однако на деле не представляется возможным проверить все ранее действовавшие нормативные акты на соответствие действующему Кодексу. В случае с ОАО "Монди
Сыктывкарский ЛПК", было фактически случайно обнаружено, что положения нормативных правовых актов бывшего СССР противоречат статьям 10, 12, 116, 117, 209, 219 ТК РФ и постановлению Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2008 г. N 870. Чтобы добиться официальной отмены устаревших документов, дело было передано в Верховный Суд, где противоречие и было доказательно установлено. В результате целая отрасль получила два огромных преимущества:
1. Сокращение числа действующих нормативных актов, что ведет к сокращению возможных разночтений и противоречивых толкований действующих норм.
2. Судебный прецедент открыл дорогу другим подобным делам по признанию недействительными устаревших и противоречащих ТК норм, поскольку Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды de facto выносят решения, обязательные для нижестоящих судов, и формируют судебную практику. Таким образом, мы пришли к тому, что перечни, утвержденные постановлениями Госкомтруда СССР и ВЦСПС, больше не применяются, а в вопросах, касающихся установления сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда необходимо руководствоваться
Условия труда многих работников, которым в настоящий момент установлены компенсации на основании вышеуказанных списков (являющихся недействующими), не во всех случаях будут отнесены к категории вредных и (или) опасных. При этом статьей 219 ТК РФ установлено, что в случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда, подтвержденных результатами аттестации рабочих мест по условиям труда или заключением государственной экспертизы условий труда, компенсации работникам не устанавливаются.
постановлением Правительства РФ N870 от 20 ноября 2008 г., которое установило работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, по результатам аттестации рабочих мест, следующие компенсации:
- сокращенную продолжительность рабочего времени – не более 36 часов в неделю в соответствии со статьей 92 ТК РФ;
- ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск – не менее 7 календарных дней;
- повышение оплаты труда – не менее 4% тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда.
Что же касается вопросов назначения компенсаций, то воз и ныне там, и пока новый Минтруд не даст официальных постановлений, будет сохраняться правовая коллизия.
Тем не менее, сужение круга нормативных актов – это уже значительный прогресс и для работодателей, и для
аттестующих организаций.
Но как поступать, скажем, если после аттестации условия труда работника изменились? Если условия труда на рабочем месте 2-ого или 3-его класса вредности были улучшены или доведены до нормальных условий? Этот момент практически не обсуждается. Должен ли работодатель делать переаттестацию, если аттестация должна проводиться один раз в пять лет – и никак не чаще? Кто должен подтвердить тот факт, что теперь данное рабочее место безопасно или менее опасно? По логике, мы должны зафиксировать, что изменился уровень опасности.
Но разработанного порядка этой процедуры не существует.
На западе гигиенические риски и условия оцениваются и данные заносятся в единый бланк, который состоит чуть ли не из двух листиков, где перечислены все степени и уровни вредных и опасных факторов.
По данным Росстата, доля работников, имеющих право на компенсации за работу во вредных и (или) опасных условиях труда по отдельным видам экономической деятельности (на конец 2010 г.) составляет:
- дополнительный отпуск – 31,1%
- повышенная оплата труда – 24,2%
- сокращенный рабочий день – 3,4%
Общая численность занятого населения составляет около 70 млн человек, таким образом, изменение порядка установления указанных компенсаций в той или иной степени коснется около трети всех работников РФ. 870-е постановление устанавливает минимальные значения компенсаций, фактические же значения у отдельных работодателей значительно выше.
Надо только галочки поставить и высчитать категорию вредности и опасности, в соответствии с чем уже насчитываются положенные выплаты и компенсации. Хотелось бы и наши протоколы замеров унифицировать, но это дело будущего. Сейчас важнее выяснить, что мы имеем на сегодня и куда двигаться дальше, от чего плясать, каковы критерии, что мы считаем опасным и вредным.
Работники хотят, чтоб им правильно начислили надбавку и оформили досрочный выход на пенсию, – не секрет, что многие специально переходят на более тяжелую и вредную работу, чтоб обеспечить себе льготный выход на пенсию. У работодателя другая головная боль – правильно собрать пакет документов, начислить компенсации, избежать проблем с налоговой инспекцией. Для третьей стороны – аттестующих компаний – важно качественно выполнить работу и сохранить свою репутацию.
На деле аттестующая организация нередко сталкивается с тем,
что работа сделана, а госэкспертиза не дает положительного заключения. А работодатель не хочет выплачивать всю сумму до получения положительного заключения, которое по сути даже не является обязательным!